Lorsque survient un sinistre d'ampleur, voire une catastrophe mettant en jeu l'intégrité de la population et ayant un impact conséquent sur les infrastructures et les équipements, une organisation spécifique et adaptée des secours s'impose.
La réponse de sécurité civile nécessite que la population puisse être alertée le plus précocement possible afin de se mettre à l'abri. Selon le cas, un regroupement dans des lieux protégés s'impose. Cela implique de prévoir en amont, outre le(s) lieu(x) de regroupement, les conditions dans lesquelles leur hébergement, leur ravitaillement, puis le retour à une situation normale peuvent être opérés.
En parallèle des actions de secours conduites par les forces de sécurité civile, à l'échelle de sa commune, le maire dispose d'un outil de gestion de la crise dénommé Plan Communal de Sauvegarde (PCS). Véritable guide de conduite de la situation, le PCS prend en compte les risques majeurs identifiés sur le territoire communal par la préfet et apporte une aide à la décision permettant d'assurer les actions indispensables, puis la résolution de la situation en vue d'engager un retour à la normale.
Dans le cadre de l'intercommunalité, le plan intercommunal de sauvegarde (PICS) vient renforcer le PCS en dressant notamment la liste des capacités de renforcement des communes rattachées, afin par exemple de pallier à toute rupture capacitaire.
Les objectifs du PCS
Les objectifs du plan communal de sauvegarde s'inscrivent pleinement dans l'exercice du pouvoir de Police administrative du maire, en application de l'article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT). En effet, le cinquième alinéa de cet article indique qu'il revient au maire "Le soin de prévenir, par des précautions convenables et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure."
Anciennement déjà inscrites au code des communes (appellation originelle du CGCT), ces dispositions représentent le socle sur lequel s'est fondée l'évolution législative et règlementaire qui a posé un cadre juridique au PCS.
D'un point de vue plus pratique, la sauvegarde concerne l'assistance à la population assurée par des personnes non qualifiées pour s'engager dans des conditions dangereuses. Comme présentées dans le schéma ci-dessous, la sauvegarde est pleinement complémentaire et concomitante aux actions de secours. De cette façon, l'activation d'un PCS s'inscrit pleinement dans la chaîne de réponse de sécurité civile comme un maillon indispensable venant enrichir le dispositif ORSEC (organisation de la réponse de sécurité civile) dirigé par le préfet.
Cadre juridique du PCS
Le cadre juridique du plan communal de sauvegarde trouve sa source dans la loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. Certaines dispositions on été modifiées et complétées plus récemment par la loi n°2021-1520 du 21 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile. L'ensemble de ces dispositions a été introduit au code de la sécurité intérieure, tout particulièrement aux articles L.731-3 et L.731-5 dans sa partie législative, mais également dans sa partie règlementaire aux articles R.731-1 à R.731-4 et R.731-8 à D.731-14.
Le décret n°2022-907 du 20 juin 2022 relatif au plan communal et intercommunal de sauvegarde est venu enrichir le code de la sécurité intérieure, en référence à l'article L.731-5.
L'obligation d'élaborer un PCS est faite à toute commune concernée par un(e) :
Plan de prévention des risques naturels ou miniers prévisibles prescrit ou approuvé ;
Plan particulier d'intervention ;
Risque important d'inondation ;
Risque volcanique ;
Risque cyclonique ;
Zone de sismicité ;
Forêt est classée au titre de l'article L.132-1 du code forestier ou est réputée particulièrement exposée.
S'agissant d'un document structurant permettant au maire d'assurer l'exercice de son pouvoir de Police administrative, le PCS doit faire l'objet d'un arrêté pris après avis du conseil municipal (Cf. Articles L.2212-2 et L.2212-14 du CGCT et L.731-3 du code de la sécurité intérieure).
Comment élaborer son PCS
Au prime abord, il est indispensable de prendre en considération le fait que le PCS doit demeurer un document servant de guide sur lequel s'appuyer en cas de crise. Cela implique que le plan communal de sauvegarde doit être conçu de la manière la plus pragmatique et simple possible. En effet, en situation de stress causé par l'ampleur et généralement la soudaineté de l'évènement, il est irraisonnable de penser qu'un document trop littéraire serait utile. Dès lors, pour être pleinement opérationnel, le PCS doit être élaboré et conçu sous la forme de fiches avec une trame synthétique reprenant les informations essentielles à la conduite de la situation. Chaque fiche traitant d'un thème spécifique doit permettre en première lecture d'obtenir les informations essentielles.
Cette approche synthétique s'avère d'autant plus nécessaire qu'en situation de crise, l'adaptation et l'agilité s'imposent afin de faire face aux situations même non prévues par le plan.
Le ministère de l'intérieur, par l'intermédiaire de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) a élaboré un guide pratique et un mémento servant de support à l'élaboration du PCS et du PICS. D'autres organismes ont également pu élaborer des documents supports à la conception et à la structuration de la réflexion nécessaire.
Le cadre juridique quant à lui apporte son éclairage sur les principales thématiques qui doivent être développées.
L'analyse des risques
L'article R.731-1 du code de la sécurité intérieure met en évidence la nécessité de s'appuyer sur une analyse du risque à l'échelle de la commune. Cette analyse doit être étayée notamment par les informations transmises par la préfecture dans le dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM). Il est aussi nécessaire de prendre en considération les plans de prévention des risques majeurs naturels ou miniers qui ont été prescrits et approuvés. En complément, les plans particuliers d'intervention prescrits par la préfet qui touchent le territoire communal sont également pris en compte. Par ailleurs, les cartes de surfaces inondables et les cartes des risques d'inondation des territoires à risque important d'inondation arrêtées par le préfet coordonnateur de bassin, conformément à l'article R.566-9 du code de l'environnement, sont prises en considération dans l'analyse du risque à l'échelle communale. Enfin, d'autres risques rentrent en ligne de compte dans cette étude, tels que le volcanisme, les cyclones, la sismicité ou les feux de forêts.
La composition du PCS
Fondé sur l'analyse des risques, le PCS doit être adapté aux moyens dont la commune dispose (Cf. Article R.731-2 du code la sécurité intérieure) en mettant plus particulièrement l'accent sur :
L'identification des enjeux et notamment le recensement des personnes vulnérables et des zones et infrastructures sensibles ;
L'organisation assurant la protection et le soutien de la population qui précise les dispositions internes prises par la commune afin d'être en mesure à tout moment d'alerter et d'informer la population et de recevoir une alerte émanant des autorités ;
Les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile (RCSC) lorsqu'elle existe, avec le cas échéant les modalités de prise en compte des personnes physiques ou morales qui se mettent bénévolement à la disposition des sinistrés ;
L'organisation du poste de commandement communal (PCC), voire la participation du maire ou de son représentant à un poste de coordination mis en œuvre à l'échelon intercommunal ;
Les actions préventives et correctives relevant de la compétence des services communaux et le recensement des dispositions déjà prises en matière de sécurité civile par toute personne publique ou privée implantée sur le territoire de la commune ;
L'inventaire des moyens communaux propres ou pouvant être fournis par des personnes publiques ou privées (ex. : moyens de transport, d'hébergement et de ravitaillement de la population, matériels et locaux susceptibles d'être mis à disposition).
Selon les cas, toutes autres mesures concourantes à la protection des populations, aux modalités de mobilisation de moyens publics et/ou privés et à la capacité d'actions dans le cadre de l'intercommunalité peuvent être intégrées au PCS.
Le lien doit être établi entre le PCS et le document d'information communal sur les risques majeurs (DICRiM) prévu à l'article R.125-11 du code de l'environnement, afin d'intégrer les éléments relatifs à la protection des populations. C'est pourquoi, après sa réalisation, le DICRiM doit être inséré au plan communal de sauvegarde où il constitue généralement l'une des annexes.
Le PICS, un levier de la solidarité intercommunale
Le plan intercommunal de sauvegarde (PICS) a été introduit par l'article 11 de la loi n°2021-1520 et codifié à l'article L.731-4 du code de la sécurité intérieure. L'article R.731-5 du code de la sécurité intérieure précise quant à lui que "Le plan intercommunal de sauvegarde organise, sous la responsabilité du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la solidarité et la réponse intercommunales au profit de toutes les communes membres face aux situations de crise. Il a pour objectifs l'expertise, l'appui, l'accompagnement ou la coordination réalisés par l'établissement ou par le service commun au profit des communes en matière de planification ou lors des crises."
En fait, un PICS est nécessaire, dès lors que l'une des communes rattachées à l'intercommunalité est soumise à une obligation d'élaborer son PCS. Au minimum, le PICS doit préparer et organiser :
La mobilisation et l'emploi des capacités intercommunales au profit des communes ;
La mutualisation des capacités communales ;
La continuité et le rétablissement des compétences ou intérêts communautaires.
Tout comme le PCS, le PICS s'articule avec le plan Orsec. Le plan intercommunal est arrêté par le président de l'établissement public et par chacun des maires des communes dotées d'un plan communal de sauvegarde.